中央财经大学教授邓建鹏：司法冻结银行卡应走法定程序

作者：邓建鹏，中央财经大学教授，金融科技法治研究中心联席主任

近年来，国内外一些电信诈骗、赌博犯罪嫌疑人利用银行卡转移巨额资金作案，引起了公安部门的高度重视。 据《人民日报》报道，2020年以来，全国共破获电信网络诈骗案件15.5万起，冻结涉案资金逾千亿元。 同时，南方都市报记者获悉，广东省惠州市使用USDT（一种以区块链为底层技术，号称可与美元1:1兑换的稳定币）成功销毁跨边境在线赌博犯罪团伙。 . 同年，公安部通过《公安部关于公安机关办理刑事案件程序规定的探讨》； 原第十六条修正案扩大了公安机关对危害或者主要利用计算机网络犯罪的管辖范围。

在打击违法犯罪活动、保护受害人权益的同时，一些本着良好意愿的银行卡持卡人正确行使财产权利受到限制或影响。 也就是说，部分商户在网上销售商品向买家收取法币时，由于银行卡所收法币来源合法，银行卡被公安部门冻结短则三年或四天，长达半年多。 这对他们的交易乃至正常生活都有影响。 遗憾的是，学术界对此问题关注较少，缺乏相应的研究。 本文将分析银行卡司法冻结中存在的法律问题，并从法治视角探索解决问题的路径。

一、银行卡司法冻结的主要问题

首先，冷冻程序简单，过程不够仔细。 一些基层公安机关在办理相关案件时，一次性将系统中邮寄路径上的相关银行卡全部扣押，并分批冻结。 在没有具体执法对象、不考虑冻结银行卡对全体持卡人的影响的情况下，采取了“宁误杀千，不放人”的思路。 执法简单粗暴比特币可以被法院冻结查封吗，冻结银行卡的权限大都下放，但相应的启动程序不够审慎。 此外，冻结范围也不合理。 事实上，被冻结的银行卡只是部分交易金额，与涉案财产有关。 但一些公安机关在执法过程中，毫无必要地直接冻结银行卡全部余额，影响持卡人正常使用银行卡，涉嫌侵犯持卡人财产权益。

二是解冻困难，救援渠道有限。 司法冻结银行卡，短则几天，长则数年。 部分持卡人解冻银行卡的时间和费用有时会超过冻结卡的金额。 例如，需要向银行卡被冻结的当地公安部门说明情况。 如果公安机关跨省市“长臂管辖”，试图解冻银行卡的过程难度更大，成本更高。 与此相对应的是市民救济渠道和手段的匮乏。 首先，大多数人在发现自己的银行卡被冻结后，需要花费大量的时间和精力向银行和公安机关学习，但即便如此，也很难获得全面有效的信息。 办案机构通常以“案件正在调查中，不便透露情况”为由拒绝透露具体情况，但当事人的知情权却难以得到保障。 其次，由于上述原因和现行法律的局限性，持卡人缺乏相应的行政复议程序或诉讼程序向上级机关或司法机关寻求救济。

三是无视启动冻结行为程序，权责不明。 启动银行卡司法冻结的权力具有很大的自由裁量权，缺乏外部约束，前置程序无用。 启动司法冻结程序非常简单，形成了只追求“效率”而忽视正义的“一刀切”模式。 司法冻结涉及公安机关、检察机关、司法机关、银行等金融机构等诸多主体。 权责界限不清，甚至可能出现重叠和混淆，使冻结程序复杂化，缺乏有效约束力。 在解冻等救助过程中，持卡人只能直接面对金融机构，而金融机构只是履行告知义务的救助者，甚至连金融机构自身的抗辩权和异议权都没有规定。

2.银行卡司法冻结背离法治

我国《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》等法律法规均赋予了公务机关冻结民事财产的权利。 例如，刑事诉讼法第一百四十四条规定，公安机关根据侦查需要，可以冻结犯罪嫌疑人的财产。 同时，公安机关对刑事案件采取查封、冻结措施的有关规定，《银行业金融机构协助人民检察院、国家安全机关公安机关查询冻结工作的规定》 （以下简称《银行业金融机构协助查询冻结工作规定》《规定》）等部门规章也明确规定了金融机构的协助义务。 关于冻结程序的法律法规很多，但实际上，作为被冻结财产的权利人，现行法律对冻结程序的保护是宽泛而模糊的。

一是银行卡司法冻结中持卡人的法律地位存在争议。 是否被视为涉案财产的利害关系人，或者只是一个局外人，关系到持卡人寻求司法救济时的请求权依据，是否向行政机关申诉、行政复议或起诉，或通过法庭。 诉讼。 作为公法中的“君王原则”，行使公权必须遵循比例原则。 如果司法冻结银行卡违背了比例原则中的必要性原则，即所采取的手段是必要的，损害是最小的，那么实际上，产权受到限制或侵犯的持卡人也成为诈骗的间接受害者、洗钱或赌博等犯罪活动。 法律地位不明确也使得冻结程序的启动和终止忽视了持卡人的利益，也增加了持卡人维权的难度。

二是善意持卡人的权益得不到应有的保障。 刑事诉讼法、人民检察院刑事诉讼规则等法律法规在冻结程序中多次提到“与案件无关的财物，不得冻结”。 从制度解释来看，根据《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施的有关规定》第二条对涉案财物的界定，移交至犯罪嫌疑人的善意持卡人在与持卡人正常交易过程中的账户资金，是否仍可认定为涉案财物定义第一项中的“犯罪所得”，第三项不属于本案的，可以认定为“能够证明犯罪的发生和犯罪情节严重的其他财物”。 能否认定为与案件无关的财产？ 实践中，为打击犯罪，帮助受害人及时止损，只要银行卡上的部分交易金额涉及赃款，公安机关就可以冻结银行卡。 但是，善意持卡人与犯罪嫌疑人之间的交易与欺诈、洗钱不属于同一法律关系。 如果随意冻结，或者冻结银行卡外的资金和涉案金额，虽然有利于弥补受害人的损失，但对善意交易对持卡人是不公平的。

三是知情权是银行卡持卡人享有的财产权的体现之一，相应的权利并未得到充分保障。 保障公民的知情权是正当程序原则的基本要求。 例如比特币可以被法院冻结查封吗，《行政处罚法》第四十四条规定，行政机关应当将拟给予行政处罚的内容、事实、理由和依据告知当事人，并告知当事人享有陈述和申辩的权利。法律。 然而，当银行卡被司法冻结后，持卡人的知情权难以得到保障，以防止资金转移和查案。 当事人可能会被告知冻结程序已经完成。 《银行业金融机构协助查询冻结工作规定》第二十五条规定，银行协助公务机关办理冻结手续后，应当通知当事人。 无论上述规定是“是”还是“应该”，知情权只有在完成冻结程序后才能行使，当事人需主动向金融机构查询。 公安机关在什么情况下可以“告知”，或者不可以“告知”，目前还没有具体规定。 只有《民事诉讼法》第103条规定，财产被冻结后应当通知被冻结人。 事实上，很多持卡人都知道，自己的银行卡在产权受阻的情况下，已经被司法冻结。 公安机关出于保密的目的，被告知的范围也十分有限。 可见，现行法律法规对公民财产权的保护还不够。

第四，《行政诉讼法》第五十六条规定，行政行为在诉讼期间不得停止执行，即行政相对人应当先服从行政机关的行为，然后再主张权利。 同样，金融机构在银行卡司法冻结过程中的作用类似于辅助机构。 当他们与公共当局有不同意见时，需要先办理冻结手续，然后再提交银监会法务部门进行协调。 在整个冻结过程中，持卡人和协助机构不得行使抗辩权。 现行相关法律法规主要考虑了司法机关实施冻结程序的便利性和效率，但并未充分尊重持卡人和金融机构作为参与者的权利和义务。 这在一定程度上反映出，金融机构作为附属机构，实际上被认为具有与国家机关类似的地位，但这种地位仅体现在义务的承担上，是否具有权利尚无明确定论。反对。 实践中，个别公安机关故意侵犯善意持卡人权益在所难免。

第五，现行法律对侦查权的规定并不仅限于公安机关，在一定程度上，其他行政机关、检察机关、司法机关、监察机关也有权对类似案件进行侦查，并据此冻结财产。 《公安机关办理刑事案件采取查封冻结措施的有关规定》第三十三条规定，涉及多个账户的，开户地属于省、自治区、直辖市中央政府。 实施集中冻结应当“经公安机关负责人审核后，按规定程序分步报公安部批准”。 但如何认定“公安机关负责人”、审查标准是形式审查还是实质审查、相应的法律法规是否明确规定程序等，目前尚不明确。 在实践中，可能取决于公安机关的自由裁量权，这反映出银行卡司法冻结过程中缺乏有效的司法审查机制。

上述司法冻结银行卡的问题在于，银行卡在行使公权力的过程中可能侵犯公民财产权的行使，进而影响公民的生产生活。 在民主法治的发展过程中，财产权一直是人权保障的重要内容，一般都在宪法层面加以规定。 宪法第十三条规定：“公民的合法私有财产不受侵犯。国家依法保护公民的私有财产权……”拥有永久财产权的人有毅力，保护公民的财产权有利于鼓励人们为市场经济的发展而工作和投资，从而创造更多的社会财富。 相应地，公共权力也得到国家强制力的支持。 在法治国家建设中，国家检察机关为实现国家惩戒权，对被告人的财产权进行限制和干预是正当的。 但是，国家职能的实现与公民财产权的保护是有限度的。 当司法冻结银行卡对外人行使产权产生不利影响时，公共权力的行使将超出合理限度。 因此，有必要从法治的角度完善银行卡司法冻结制度中存在的问题。

三、银行卡司法冻结的法律路径

一是推广适用比例原则。 从司法角度看，追回违法犯罪所得是打击犯罪，保护被害人权益。 同时，也应保护善意持卡人的财产权益； 在正式司法中，公权力机关冻结银行卡账户具有法律依据，但被冻结人应享有最基本的知情权。 在善法善治的背景下，比例原则应上升为宪法规定，为国家公权力的行使提供指导原则，促进公权力的审慎行使，拓宽善意持卡人的权利救济渠道，让司法救济更具可操作性。 公权力对公民财产权的限制，应当限制在公民没有选择的范围内。 没有法律控制的公权力只会走法治之路，对公权力失去信心的人最终会通过其他手段来创造社会稳定。 作为从国外引进的概念，比例原则在我国还需要结合实际情况加以完善。 例如，可以用最小侵权原则来判断银行卡的司法冻结是否符合比例原则。 同时，应明确持卡人在冻结过程中的法律地位，关系到救济权如何实现或能否实现。

二是落实程序公正原则。 法律建立的秩序使社会生活具有可预见性，是秩序作为法治原则的价值体现。 法律所确立的秩序，使每个主体对其行为的后果都有一定范围的预期，从而可以自由地行动和交往。 公共权力的行使也必须遵循秩序。 如果出现失职、越权行为，预见性将被打破，不仅会损害公众对公权力的信任，也会侵蚀法治的权威。 因此，公权力干预公民财产权的前提是获得合法授权，依法行政。 规范涉案财物的处置程序，既限制了公权力的滥用，也为公权力机关的行为提供了法律依据。 此外，还需保障当事人的知情权，增加冻结程序的公开性和参与性，及时为当事人获取相关信息，赋予当事人相应的参与权，如积极参与。告知当事人，听取当事人的意见。 确需对银行卡进行司法冻结且对持卡人的损害较小时，应当及时告知被冻结人冻结的情况、原因和救济途径。

三是司法审查制度建设。 财产权是最重要的基本权利之一，是人的价值和尊严的根本保障之一。 公共当局的内部自查在效率和有效性方面存在局限性，他们可能不了解或忽视执法过程中的问题。 在银行卡司法冻结过程中，应建立司法审查制度，使银行卡司法冻结具有可诉性，拓宽公民救济权利渠道，与国家赔偿救济制度相衔接，使司法公正。可实行审查制度。

四是投资者风险控制管理和行业自律。 近年来，银行卡司法冻结在网络商品交易中屡见不鲜，买卖双方自身应吸取教训。 严格控制和管理交易风险，不成为助长违法行为的工具。 例如，交易者在向对方提供银行卡号并接受对方资金之前，应尽量确认对方的真实身份，并对对方资金的合法来源做出初步判断. 相应的网络商品交易平台也应要求其在合理范围内履行提示义务，如告知投资者哪些承兑人被冻结、识别承兑人、要求承兑人提供自身增信方式、减轻诚信负担等。持卡人。 卡冻结等风险

在中国，注重公权力的实现而忽视个人权利的保护的观念需要改变。 目前，司法冻结银行卡的法律法规和做法表现出一定程度的漠视公民财产权益，与2020年以来党中央、国务院推动的营商环境法治化背道而驰。随着金融科技和区域区块链技术的快速发展，打击新型经济犯罪和新型犯罪手段成为公安机关的重要职责。 但是，公共权力的行使不能只注重效率而忽视正义，更不能只注重打击犯罪而忽视公民财产权利的保护。 为此，以法治化为指导，优化制度设计，推进依法行政，构建系统有效的司法审查机制，构建权责明确的银行卡司法冻结制度，实现行使与行使之间的平衡。公共权力和公民财产权的保护。